Reportagem da Conjur sobre reforma tributária e saneamento básico e a prova do desequilíbrio contratual

Reforma tributária e saneamento básico: quem prova o desequilíbrio do contrato

Euller Santana

Quando se fala em reforma tributária e saneamento básico, a atenção costuma se concentrar em alíquotas e cronogramas. Só que existe uma questão anterior a qualquer cálculo, e ela decide o jogo: em um contrato administrativo de longa duração afetado pela mudança de carga tributária, a quem cabe provar que o contrato de fato ficou desequilibrado? A resposta não é a mesma para todo contrato, e essa diferença tem consequências práticas relevantes para quem estrutura e administra patrimônio ligado a concessões e infraestrutura.

O ponto de partida é o texto legal. Segundo a materia base publicada pela Conjur, o artigo 374 da Lei Complementar nº 214/2025 assegura o direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro sempre que o impacto tributário for comprovado. A palavra-chave está no final: comprovado. A lei promete recompor, mas condiciona a recomposição à prova. E é justamente sobre quem carrega o ônus dessa prova que gira toda a lógica deste artigo.

Fato do príncipe ou imprevisão: o critério que define o ônus da prova

A doutrina administrativa distingue, há décadas, duas figuras. Hely Lopes Meirelles definiu o fato do príncipe como a determinação estatal geral, imprevista e imprevisível que onera substancialmente a execução do contrato. A teoria da imprevisão, por sua vez, trata de eventos externos ao contratante. O critério que separa uma da outra é único: a identidade entre o ente que editou a norma que gerou o desequilíbrio e o ente que figura como contratante.

Quando essa identidade existe, o nexo causal entre a norma e o prejuízo se presume a favor do contratado. Quando não existe, porque quem editou a norma foi a União e quem contratou foi um estado ou um município, o evento se qualifica como imprevisão, e o nexo causal deixa de se presumir: passa a ser ônus do contratado demonstrá-lo. Como a reforma tributária foi editada pela União, os contratos federais tendem a se qualificar como fato do príncipe, com presunção favorável ao contratado. Já os contratos estaduais e municipais enxergam a reforma como evento externo, e ali é o contratado quem precisa provar, com instrução técnica, que a mudança rompeu a equação do contrato.

Reforma tributária e saneamento básico: por que a titularidade é municipal

Aqui o tema deixa de ser abstrato. Boa parte da infraestrutura brasileira de longa duração é estadual ou municipal, e o saneamento é o exemplo mais evidente. A Lei nº 11.445/2007 atribui ao município a titularidade do serviço. O mesmo padrão se repete em transporte urbano, iluminação pública e boa parte da malha viária não federal.

A consequência é contraintuitiva: o regime que exige prova do contratado, e não o que a presume, é o regime-regra para quem contrata com o poder público brasileiro, não a exceção. Concessionárias de saneamento operam, na prática, sob a lógica da imprevisão, onde nada se presume e tudo se demonstra. Para quem organiza participações e ativos dessas operações, inclusive via Holding e planejamento patrimonial Dotless, entender de que lado da presunção o contrato está é parte da leitura de risco.

90 dias não é prazo para começar a montar a prova

O artigo 376, § 1º, da LC nº 214/2025 fixa prazo de 90 dias para a decisão do pedido de reequilíbrio, prorrogável uma única vez por igual período. Esse prazo já seria curto para qualquer análise que precise comparar regimes e modelar créditos de IBS e CBS por fase da transição, que se estende até 2033. Em contratos subnacionais, onde o contratado ainda precisa construir o nexo causal do zero, o risco de indeferimento por insuficiência de prova, dentro do próprio prazo legal, cresce.

Dois precedentes do Tribunal de Contas da União, lidos em conjunto, tornam esse risco concreto:

Somadas, essas exigências formam um filtro duplo sobre quem já carrega, no regime da imprevisão, o encargo de provar o próprio nexo causal.

O que muda na prática para quem administra esses contratos

A lição operacional é direta: em contratos estaduais e municipais, esperar o prazo de 90 dias abrir para só então montar a prova é esperar demais. A instrução técnica, com comparação de regimes e modelagem de créditos por fase da transição, tende a estar pronta antes do pedido, não depois. A materia base observa ainda que gestores municipais e estaduais, muitas vezes sem estrutura de auditoria tributária, terão de avaliar essa prova complexa dentro do mesmo intervalo, o que torna a capacitação das procuradorias tão urgente quanto a instrução dos pedidos.

Esse tipo de organização documental e societária conversa com a lógica de Sucessao patrimonial e holding familiar: antecipar estrutura, prova e governança reduz o custo de decisões tomadas sob prazo apertado, seja em um contrato de concessão, seja na transmissão de patrimônio.

O pano de fundo econômico

Contratos de longa duração são especialmente sensíveis a inflação e à evolução de custos. Como contexto macro, o IPCA acumulado em 12 meses, na observação de 01/06/2026, estava em 4,64%, enquanto o IGP-M, indexador tradicional de contratos, registrou -0,5% no mês na observação de 01/06/2026. São leituras pontuais e não projeções: servem para lembrar que a equação econômico-financeira de um contrato se move com variáveis que independem da vontade das partes, o que reforça a importância da prova técnica quando se discute reequilíbrio.

Conclusão: a distinção decide quem começa na frente

A distinção entre fato do príncipe e imprevisão não é um detalhe de qualificação a ser resolvido em uma frase. Ela define, antes de qualquer cálculo, quem começa o procedimento com uma presunção a seu favor e quem começa com um dossiê inteiro por construir. A reforma tributária promete recompor o equilíbrio contratual, mas a lei, sozinha, não cumpre a promessa. Quem já sabe a quem cabe provar chega mais preparado ao momento em que essa promessa é, de fato, colocada à prova.